Po zduszeniu konfederacji barskiej (1768–1772) na porządku dziennym stanęły dwie sprawy: po pierwsze – Rzeczpospolita musiała zawrzeć traktaty cesyjne z zaborcami; po wtóre – należało nadać nowy ustrój temu, co pozostało z państwa polsko-litewskiego. Pod presją mocarstw rozbiorowych na 19 kwietnia 1773 r. zwołano w Warszawie sejm nadzwyczajny. Ponieważ bojkot takiego sejmu uważano za czyn patriotyczny, wiele sejmików zerwano, a niektóre obradowały w asyście okupujących Polskę wojsk. Mimo to posłami zostały nie tylko osoby popierane przez zaborców.

Rosja przy współdziałaniu Prus i Austrii zachowała decydujący wpływ na mające wkrótce nastąpić wydarzenia. Petersburg postanowił odwołać się do precedensu z 1767 r., czyli utworzyć konfederację generalną opartą na konfederacjach wojewódzkich, a po skonfederowaniu sejmu wyłonić delegację z pełnomocnictwem do działania w imieniu izb. W takiej sytuacji nie obowiązywałoby liberum veto.

Angielskie marzenia Stanisława Augusta

Z braku poparcia w narodzie szlacheckim nie udało się zrealizować pierwszego zamysłu, dlatego postanowiono zorganizować konfederację wyłącznie sejmową. 16 kwietnia 1773 r., a więc trzy dni przed otwarciem sejmu, 60 posłów i 9 senatorów podpisało akt konfederacji. Jej marszałkiem został Adam Poniński, „człowiek dla osobistych korzyści gotowy do wszystkiego” – jak trafnie określił go Jerzy Michalski. Gdy złamano kilkudniowy opór posła Tadeusza Rejtana i kilku jego towarzyszy, którzy usiłowali nie dopuścić do skonfederowania sejmu, i przegłosowano minimalną większością inspirowaną przez Stanisława Augusta opozycję przeciw wyłonieniu delegacji z pełnomocnictwami do zawarcia traktatów rozbiorowych i ułożenia nowego ustroju państwa, sejm zalimitował swoje obrady do 15 września 1773 r., ale w tym terminie nie udało się zakończyć prac delegacji. Izby zbierały się jeszcze siedmiokrotnie, a w trakcie sesji plenarnych wygłaszano patriotyczne mowy i poddawano krytyce działania delegacji, lecz w praktyce nie miało to większego znaczenia. Do zawarcia traktatów cesyjnych doszło we wrześniu 1773 r. Uporanie się ze sprawami ustrojowymi zajęło znacznie więcej czasu, stąd prace delegacji trwały do 19 marca 1775 r.

Adam Zamoyski, biograf ostatniego króla Rzeczypospolitej, pisał, że Stanisław August „miał nadzieję, że po okrojeniu Polski [państwa rozbiorowe] mogą pozwolić jej na skuteczniejszą formę rządów. Utrata ziem miałaby wówczas swoje pozytywne strony”. Innego zdania była jednak caryca Katarzyna. Działający w jej imieniu nowy ambasador w Warszawie, baron Otto Magnus von Stackelberg, „miał przekształcić strukturę ustrojową w taki sposób, by poplecznicy Rosji służyli jej celom, lecz nie mogli skutecznie sprawować rządów”. Wybrano więc ludzi pozbawionych oparcia w narodzie szlacheckim i niezdolnych postąpić wbrew woli ambasadora carycy. Do tego grona doszlusowali niedawni współpracownicy króla, m.in. bracia August i Antoni Sułkowscy, a nawet przedstawiciele Familii Czartoryskich. W ten sposób Poniatowski został mocno osłabiony w staraniach o stworzenie możliwie dobrego w istniejących warunkach ustroju Rzeczypospolitej.

Właściwie wszyscy ówcześni protagoniści, zarówno pozostający na usługach Stackelberga, jak i uczestnicy konfederacji barskiej czy wreszcie monarcha, uważali, że Polsce potrzebna jest stała władza wykonawcza, ale istotnie różnili się co do tego, jak miała być ona zbudowana i czyim interesom służyć. Stanisław August w celu wzmocnienia państwa zamierzał rozwinąć istniejące instytucje ustrojowe, odpowiednio je modyfikując, chociaż marzył mu się system rządów gabinetowych na wzór brytyjski.

Już ks. Stanisław Konarski, autor dzieła „O skutecznym rad sposobie”, proponował wskrzeszenie czegoś w rodzaju rady przybocznej przy królu, funkcjonującej w XV w., a później wypartej przez rozwój izb sejmowych. Do pomysłu tego nawiązał Andrzej Zamoyski podczas sejmu konwokacyjnego w 1764 r. Sam Poniatowski na bazie wskrzeszonej przez siebie rady senatu proponował kolejnym ambasadorom Rosji w Warszawie stworzenie stałej rady, ale Petersburg odrzucał te sugestie. Wreszcie w 1772 r. Rosja przychyliła się do tego pomysłu, szukając narzędzia, za pomocą którego mogłaby rządzić w państwie polsko-litewskim w taki sposób, by żadne stronnictwo nie uzyskało przewagi. Pozostało do rozstrzygnięcia, jaki kształt przybierze ten pierwszy stały rząd Rzeczypospolitej i czy będzie narzędziem w ręku króla, czy instrumentem panowania oligarchii magnackiej.

Rada pod rosyjską kuratelą

Stanisław August przystąpił w końcu do konfederacji sejmowej pod laską Ponińskiego, ale sprzeciwiał się, aby wyłoniona delegacja miała prawo uchwalenia konstytucji dla Rzeczypospolitej; tą sprawą miał się zająć sejm in pleno. Ostatecznie delegacja otrzymała nie tylko uprawnienie do podpisania traktatów rozbiorowych, ale także szeroko określone kompetencje legislacyjne, w tym ustrojowe. Jednak w obu wypadkach jej decyzje miały zatwierdzać izby.

Latem 1773 r. delegacja utworzyła podkomisję do prac nad projektem nowego rządu, zdominowaną przez zwolenników Ponińskiego. Adam Zamoyski pisał: „Zgodnie z poglądem, że Stanisław powinien mieć najwyżej cień władzy, komisja wyobrażała sobie monarchę jako pieczątkę do zatwierdzania decyzji rządzącej rady, wynagradzaną sześcioma milionami złotych z listy cywilnej. Poniński widział siebie jako kogoś w rodzaju władcy absolutnego, stojącego na czele rady. Nie był tylko pewien, jaki tytuł byłby odpowiedni do tej roli. Proponował »trybuna«, potem »mówcę«, potem »wielkiego oratora« (i w tym czasie nakłonił sejm do przyznania mu tytułu książęcego)”.

Król odpowiedział na to anonimową publikacją, w której zalecał – na wzór brytyjski – równowagę między silną władzą królewską a zreformowanym sejmem o rozszerzonych prawach. Monarsza propozycja nie była raczej możliwa do realizacji; należało zaproponować coś, co miałoby większy związek z realiami ustrojowymi ówczesnej Rzeczypospolitej.

Po wielu sporach, próbach szukania kompromisu między interesami różnych odłamów magnaterii i naciskach ze strony ambasadorów państw rozbiorowych 8 kwietnia 1775 r. przedstawiono sejmowi nową konstytucję ujętą w zbiór praw kardynalnych, objętych gwarancją wszystkich mocarstw zaborczych, a nie tylko Rosji, jak w 1768 r. Została ona przyjęta i w rezultacie 11 kwietnia sejm i wyłoniona przezeń deputacja zakończyły prace.

Efektem prac ustrojowych z lat 1773–1775 było powołanie do życia Rady Nieustającej jako pierwszego stałego rządu przed upadkiem Rzeczypospolitej. W jej skład wchodził król, prymas, 2 biskupów, 11 senatorów, 4 ministrów i 18 posłów, w tym marszałek sejmu – łącznie 36 osób. Działała za pośrednictwem 5 departamentów (wojskowego, skarbowego, policji, sprawiedliwości i interesów cudzoziemskich), z których każdy liczył 8 członków. Członkowie rady mieli być wybierani co 2 lata przez sejm i senat, przy zachowaniu jednej trzeciej poprzedniego składu, co miało gwarantować ciągłość pracy. Jednak obsada poszczególnych departamentów należała do samej rady a nie do króla czy izb. Decyzje zapadały większością głosów i król nie mógł ich odrzucić, choć jemu samemu przysługiwał podwójny głos. Czynności rady ex post podlegały kontroli sejmu, aczkolwiek charakter tej kontroli określono dość ogólnikowo jako rozpatrywanie „skarg na radę”.

Rada wysuwała 3 kandydatów do każdego urzędu ministerialnego, kościelnego i na stanowisko senatora i tylko spośród nich monarcha mógł dokonać wyboru. Nie tylko mianowała członków departamentów, ale także przejęła od króla prawo mianowania większości oficerów w wojsku i rozdziału starostw. Król zachował jedynie prawo powoływania sędziów i ambasadorów, bo nawet gwardia podlegała Departamentowi Wojskowemu.

Jerzy Michalski oceniał: „Pozycję swoją przywódcy delegacji chcieli utrwalić przez stworzenie Rady Nieustającej, najważniejszego organu egzekucyjnego (odbierającego królowi jego najwyższe uprawnienia, a więc nominacje na godności ministerialne i senatorskie), obdarzonego przy tym ogromnymi kompetencjami w zakresie sądownictwa. To ostatnie w kraju, w którym nie istniała właściwie administracja publiczna, dawało najskuteczniejsze narzędzie kontroli społeczeństwa”. Co prawda, „rada została powołana do życia, ale bez kompetencji w zakresie władzy prawodawczej i sądowniczej oraz z bardzo nikłymi i mało sprecyzowanymi w zakresie władzy wykonawczej”.

Stanisław August przegrał walkę o kształt pierwszego stałego rządu Rzeczypospolitej, mimo że pod koniec 1774 r. podjął współpracę z ambasadorem Rosji. Katarzyna oczekiwała, że powstanie taki system rządzenia, w którym – wedle określenia Władysława Konopczyńskiego – „monarchę czekała degradacja na prezydenta Rzeczypospolitej”. W gruncie rzeczy tak się stało, co potwierdza Adam Zamoyski: „Stanisław był teraz prezydentem, w dodatku dość słabym. Utracił wiele ze swej bezpośredniej władzy, a także ze swych wpływów”. Ale też nie mogło być inaczej, skoro król przez dłuższy czas odmawiał współpracy ze Stackelbergiem, a ponadto nie miał adekwatnej do okoliczności propozycji ustrojowej.

Działania króla

Podjęta pod koniec 1774 r. współpraca Poniatowskiego z ambasadorem carycy była kontynuowana także po zakończeniu prac sejmu i delegacji. Jej ważny efekt to wspólny wybór składu pierwszej Rady Nieustającej. „Tacy ludzie jak Poniński i Sułkowscy, którzy sądzili, że znajdą się u władzy, wkrótce stali się bezsilni. W odpowiedzi zaczęli blokować działania króla za pośrednictwem departamentów, w których zasiadali” – trafnie zauważa biograf Stanisława Augusta. Prowadziło to do sytuacji, w której ten pierwszy stały rząd Rzeczypospolitej nie był w stanie spełnić pokładanych w nim nadziei, będąc gremium źle skonstruowanym i w dodatku wewnętrznie skonfliktowanym.

Wkrótce przeciwko Radzie Nieustającej wystąpiła dwojakiego rodzaju opozycja. Z jednej strony część magnaterii (Familia) i hetmani rozpoczęli w Petersburgu starania o wzmocnienie pozycji ministrów i konsekwentne osłabienie pozycji rady, z drugiej zaś Stanisław August, odwołując się do pomocy Stackelberga, chciał usprawnić działanie tego gremium, przy okazji wzmacniając w nim stanowisko monarchy. Tym razem współpraca Poniatowskiego ze Stackelbergiem miała już jawny charakter i dotyczyła m.in. wyboru posłów na kolejny sejm. Nie wahano się tu nawet przed użyciem rosyjskich żołnierzy w celu zapewnienia odpowiedniego przebiegu sejmików.

Nowy sejm zebrał się 24 sierpnia 1776 r. i dwa dni później został skonfederowany pod laską Andrzeja Mokronowskiego i Andrzeja Ogińskiego. Do obrad nie dopuszczono kilkudziesięciu posłów opozycyjnych, a porządku strzegły wspólnie wojska polskie i rosyjskie. Wszystko to miało mało wspólnego z obyczajem parlamentarnym niepodległego państwa, ale ówczesna Rzeczpospolita od czasu wojny północnej już takim państwem nie była, a jej parlamentaryzm od dawna wymagał głębokich zmian.

Sejm spełnił swoje zadanie, dokonując reformy Rady Nieustającej w duchu proponowanym przez króla. Monarcha odzyskał kontrolę nad Departamentem Interesów Cudzoziemskich, dowództwo gwardii i prawo mianowania oficerów w armii wróciło. Oddano do jego dyspozycji 25 największych starostw, a dochody z listy cywilnej zwiększono do 7 milionów rocznie.

Rada uzyskała rzeczywiste kompetencje wykonawcze: bezpośrednią władzę nad wojskiem przez Departament Wojskowy (przy całkowitym niemal pozbawieniu znaczenia hetmanów) oraz zwierzchność nad ministrami i komisjami wielkimi (wyjątkiem była Komisja Edukacji Narodowej, zależna tylko od króla i sejmu), którym odtąd mogła wydawać wiążące polecenia. Ponadto przyznano jej prawo suspendowania urzędników, gdyby oni sami lub obywatele wzbraniali się spełniać jej zarządzenia.

Przyznanie radzie prawa tłumaczenia konstytucji sejmowych, czyli dokonywania ich wiążącej wykładni, było w gruncie rzeczy ukrytym uprawnieniem do stanowienia prawa. Było to bardzo istotne w sytuacji, gdy nadal dopuszczano istnienie liberum veto, choć w praktyce już nie korzystano z tej instytucji.

Sprecyzowano tryb rozpatrywania „skarg na radę”. Przyjęta konstytucja stanowiła: „W czym by jakiekolwiek osoby przestępstwo prawa postrzegły i uciśnienia siebie lub kogokolwiek przez Radę Nieustającą doświadczyły, na każdy następujący sejm o tym wszystkim zaskarżenie na Radę zanieść mogą przez przełożenie na piśmie (...) tego wszystkiego, w czym Rada (...) granice władzy i mocy swojej przestąpiła”. Nie chodziło więc o polityczną ocenę działalności rady, lecz o zgodność jej postępowania z obowiązującym prawem, czyli ewentualną odpowiedzialność karną. W takiej sytuacji osoby winne miały być „sądzone na sejmie przez sądy sejmowe”, o czym stanowiła „Ordynacja sądów sejmowych”, uchwalona także w trakcie obrad sejmu w 1776 r. Słabość tego rozwiązania wynikała z faktu, że żadna sprawa nie mogła być skierowana do sądu sejmowego bez odpowiedniej rezolucji Rady Nieustającej, co oznaczało, że ona sama musiała wyrazić zgodę na postawienie swojego członka w stan oskarżenia.

Pierwszy rząd Rzeczypospolitej

Zwycięstwo sformułowanego przez króla programu reformy Rady Nieustającej oznaczało odrzucenie idei zwiększenia prerogatyw ministrów (zwłaszcza hetmanów) i sprowadzenia rady jedynie do roli władzy pilnującej wykonywania przepisów prawa i ewentualnie zaskarżającej winnych przed sądem sejmowym. W 1776 r. Rada Nieustająca staje się rzeczywiście pierwszym stałym rządem Rzeczypospolitej, na którego czele znalazł się król, a nie przedstawiciele magnaterii. Właściwa władza wykonawcza została skupiona w rękach rady, a nie podzielona między ministrów i wielkie komisje, jak chcieli tego przeciwnicy monarchy.

Było oczywiste, że przeforsowanie królewskiego programu reformy Rady Nieustającej kompensowało skutki przegranej Stanisława Augusta z okresu sejmu i delegacji z lat 1773-1775. Podobnie ocenia efekty sejmu z 1776 r. biograf Poniatowskiego: „Król miał wszelkie powody do zadowolenia. Dzięki przebiegłości, cierpliwości i wytrwałości zmienił Radę, którą utworzyli jego wrogowie, w instrument rządów, z pomocą którego mógł sprawować władzę lub przynajmniej zarządzać krajem w ramach rosyjskiej hegemonii. Było to narzędzie dalekie od ideału, ale miało tę dodatnią cechę, że dysponowało określonymi prawami, procedurą i obowiązkami. Przede wszystkim jednak był to rząd, a tego właśnie brakowało Polsce”.

Jak wyglądał mechanizm rządzenia państwem polsko-litewskim po 1776 r.? Jest oczywiste, że główną rolę odgrywała w nim Rada Nieustająca z pominięciem sejmu, ale de facto kierowanie sprawami państwa należało do monarchy. Stanisław August stał się przewodniczącym Departamentu Interesów Cudzoziemskich, przejmując wraz ze swym gabinetem całość spraw związanych z polityką międzynarodową Rzeczypospolitej. Podobnie było w siłach zbrojnych. Król przez swoją Kancelarię Wojskową wpływał na pracę Departamentu Wojskowego, doprowadzając do zwiększenia liczebności armii, chociaż nie udało się osiągnąć zaplanowanej w 1775 r. liczby 30 tys. żołnierzy. Werbunek na zasadzie tzw. wolnego bębna pozwolił utworzyć armię o charakterze skadrowanym i poddać ją modernizacji. Istotne znaczenie miały też wysiłki Departamentu Sprawiedliwości, który wiele uczynił dla uporządkowania wymiaru sprawiedliwości, przygotowując plenarne decyzje Rady Nieustającej w zakresie przestrzegania i interpretacji obowiązującego prawa. Rada wydała kilka tomów „Rezolucji”, zawierających teksty wykładni wiążących dla organów państwa.

Po 1776 r. król Stanisław August starał się wykorzystać szansę, jaką dała mu reforma Rady Nieustającej i dalsza współpraca z ambasadorem carycy, do wewnętrznych reform państwa. Władysław Konopczyński pisał o tym jako o „cichej pracy gospodarczo-oświatowej pod protektoratem Petersburga”. Świetnie pod koniec XIX stulecia przedstawił to „odrodzenie w upadku” Tadeusz Korzon w swej wielotomowej monografii czasów stanisławowskich.

W 1778 r. na pierwszym wolnym sejmie (czyli z możliwością zastosowania liberum veto) od objęcia tronu przez Poniatowskiego trwał proces oczyszczania Rady Nieustającej z elementów skompromitowanych zbytnią służalczością wobec Rosji i wprowadzania tam ludzi niezależnych od niej, takich jak Ignacy Potocki i Kazimierz Nestor Sapieha. Ale i to nie obyło się bez zakulisowej zgody ambasadora carycy. Od tego też sejmu utarło się, że stopień zaufania do rządu wyrażał się w zatwierdzaniu bądź odrzucaniu rezolucji rady.

Kolejne sejmy (w roku 1780, 1782, 1784 i 1786), będąc w sensie legislacyjnym zupełnie jałowe, większość czasu poświęcały na czynności związane z wybieraniem Rady Nieustającej i kontrolą organów władzy wykonawczej. Wybory członków rady były dość skomplikowane i przewlekłe. Odbywały się w połączonych izbach. Senatorowie, a później posłowie, kolejno przystępowali do podkreślania nazwisk na liście zgłoszonych kandydatów. Trzeba było wybrać jedną trzecią dawnego składu rady oraz odpowiednią liczbę biskupów, ministrów, senatorów i posłów z Korony i Wielkiego Księstwa Litewskiego. Powodowało to często pomyłki, dlatego sporą część głosów uznawano za nieważne, a ich liczenie trwało dłużej niż samo głosowanie. W osobnym głosowaniu wybierano marszałka Rady Nieustającej spośród członków będących posłami. W rozłączonych izbach zajmowano się rozpatrywaniem zakwestionowanych rezolucji rady. Opozycja starała się wskazać niezgodne z prawem rezolucje w celu uchylenia ich przez sejm. W ten sposób część wiążącej interpretacji ustaw przepadała.

W starszej literaturze prawniczej, ale przede wszystkim w publicystyce, często można spotkać się ze stanowiskiem, że nie należy mówić o Radzie Nieustającej, ale raczej o Zdradzie Nieustającej. Traktuję to jako wysoce bałamutną charakterystykę tego gremium, gdyż z organem zdrady narodowej mieliśmy do czynienia jedynie wtedy, gdy główną rolę odgrywał Poniński, a tak było tylko do początku 1775 r. Od chwili podjęcia przez króla współdziałania z ambasadorem Stackelbergiem Rada Nieustająca zmieniała się stopniowo w pierwszy stały rząd przed ostatecznym upadkiem Rzeczypospolitej. Jest oczywiste, że musiało się to odbywać w warunkach rosyjskiej hegemonii, ale w takim położeniu państwo polsko-litewskie znajdowało się już od początku XVIII w. Istotna kwestia sprowadzała się natomiast do tego, czemu i komu będzie służył ten organ władzy wykonawczej. Stanisław August sprawił, że Rada Nieustająca stała się elementem wzmacniającym strukturę państwa i była użytecznym instrumentem do wprowadzania reform wewnętrznych. Rzecz jasna, limitowane było to wolą carycy, ale inaczej być nie mogło, co wynikało z układu sił w tej części Europy.

Lech Mażewski